Зарождение системы идентификации и прослеживаемости товаров: путь ЕАЭС

Зарождение системы идентификации и прослеживаемости товаров: путь ЕАЭС
Правила маркировки товаров в странах-членах ЕАЭС все еще различаются, но эту ситуацию должна исправить создаваемая наднациональная система прослеживаемости товаров. В статье рассматривается опыт разных стран в этой области, в том числе требование к маркировке меховых изделий в России и его последствия для малых предприятий и потребителей.

Система прослеживаемости товаров, представляющая собой механизм контроля и наблюдения за состоянием продукции на всех стадиях движения по цепочке «производство – поставка – реализация», как ничто иное позволяет своевременно обнаружить и устранить возможные риски, влияющие на безопасность конечной продукции для потребителя. Вместе с тем механизм обеспечения прослеживаемости товаров является еще и важным элементом в обеспечении предсказуемости и прозрачности таможенных процедур. В свете этого внедрение понятной и прозрачной системы маркировки продукции, равно как и совершенствование механизмов прослеживаемости товаров являются существенными и, безусловно, необходимыми шагами на пути к оптимизации управления трансграничными потоками товаров, устранению нетарифных барьеров и общему упрощению процедур торговли.

Идентификация и прослеживаемость товаров в контексте соглашений ВТО

В контексте системы соглашений ВТО требования к маркировке импортируемых и экспортируемых товаров идентификационными знаками в первую очередь регулируются Соглашением ВТО по техническим барьерам в торговле (Соглашение по ТБТ). Так, данное Соглашение закрепляет правила, применимые к разрабатываемым странами добровольным стандартам и обязательным для соблюдения техническим регламентам, устанавливающим требования к упаковке и маркировке товаров. Соглашение признает суверенное право государств на разработку стандартов и технических регламентов, направленных на обеспечение качества продукции, защиты здоровья людей, жизни животных и растений, а также окружающей среды. Вместе с тем в качестве общего правила Соглашение устанавливает запрет на принятие таких стандартов и технических регламентов, которые оказывают искажающее воздействие на торговлю, а также закрепляет общее требование о недискриминации и соблюдении принципов национального режима (НР) и режима наиболее благоприятствуемой нации (РНБ). Таким образом, главной целью Соглашения по ТБТ является предотвращение принятия странами мер, создающих необоснованные ограничения в торговле, в частности, путем принятия стандартов или технических регламентов, устанавливающих дискриминационные требования к маркировке и упаковке продукции.

В то же время установление странами требований к маркировке товаров не всегда может рассматриваться только как мера, потенциально представляющая собой торговый барьер.  Внедрение систем маркировки идентифицирующими знаками в целях реализации механизма прослеживаемости товаров и оптимизации учета товаров при таможенном контроле может стать инструментом, способствующим упрощению торговых процедур. Так, могут быть приняты во внимание положения Соглашения ВТО по упрощению процедур торговли, вступившего в силу в феврале 2017 года. В соответствии со статьей 10.1 Соглашения участники принимают на себя обязательства по регулярному пересмотру действующих импортных, экспортных и транзитных формальностей с целью сокращения и упрощения установленных требований и облегчения процесса транзита товаров. В связи с этим введение единой системы идентификации, позволяющей сократить время на таможенный контроль при ввозе и вывозе товаров через границу, а также ускорить процесс обмена информацией о поставках между странами может напрямую поспособствовать облегчению транзита товаров.

Международный опыт в области развития систем прослеживаемости товаров

Одной из ключевых отраслей, в рамках которой развитие систем маркировки и прослеживаемости товаров изначально получило наиболее широкое развитие, является сфера пищевой промышленности. Активный рост систем трекинга в данной области был обусловлен в первую очередь частотой и распространенностью возникновения различных пищевых заболеваний и эпидемий. Безусловным лидером в данной сфере может быть назван Европейский союз (ЕС).

В 2002 г. страны-члены ЕС установили прослеживаемость товаров (“traceability”) в качестве основополагающего принципа построения продовольственного законодательства и центрального звена в механизме обеспечения продовольственной безопасности. В том же году термин «прослеживаемость» впервые получил официальное определение: под прослеживаемостью в первую очередь понимается способность отследить продовольственные товары, корма, животных, из которых производят продукты питания, или вещества, предназначенные для включения в cостав пищевых продуктов, на всех этапах производства, переработки и сбыта.

Центральной идеей механизма прослеживаемости, применяемого в ЕС, таким образом, является так называемая «шаг назад – шаг вперед» система, в соответствии с которой от любого из участников цепочки поставок может быть получена информация о происхождении товара и его дальнейшем движении. К настоящему моменту концепция прослеживаемости получила широкое применение и в иных сферах и секторах экономики ЕС. В частности, правила прослеживаемости установлены для ряда промышленных товаров, химической продукции и медицинского оборудования.

Именно в области продовольственной безопасности развитие концепции прослеживаемости началось и на международном уровне. Так, первый международный стандарт ИСО 22000:2005, принятый в данной области, упоминает концепцию прослеживаемости как неотъемлемую часть системы менеджмента безопасности пищевых продуктов. Последние несколько лет были отмечены повсеместным ростом внимания к этой концепции и появлением множества новых инициатив в данной области регулирования как на уровне отдельных государств и наднациональных интеграционных образований, так и на уровне частного сектора.

Например, в Китае в настоящий момент реализуется совместный проект Университета Цинхуа, американской корпорации IBM и крупнейшей американской компании розничной торговли Walmart, в рамках которого была создана отдельная система, специализирующаяся на разработке, тестировании и внедрении механизмов прослеживаемости пищевой продукции. В основе проекта и тестируемых систем прослеживаемости при этом заложена одна из передовых технологий – блокчейн система Hyperlegder Fabric, разработанная компанией IBM.

В целом, наряду с широким распространением систем прослеживаемости в самых различных сферах и секторах экономики, использование передовых информационных и цифровых технологий становится одной из ключевых характеристик в развитии систем прослеживаемости на современном этапе.

Путь ЕАЭС

Что касается стран Евразийского экономического союза (ЕАЭС), то до настоящего момента основной массив регулирования процедур маркировки товаров был сформирован обособлено, в рамках национального законодательства пяти государств – участников и, как следствие, существенным образом различался между собой. В отсутствие системного подхода разные страны установили режим обязательной маркировки в отношении различных категорий товаров. В России и Кыргызстане, к примеру, идентификационными знаками в настоящее время маркируются изделия из меха, внедряется отдельный учет продаж алкогольной и табачной продукции, в то время как в Армении и Беларуси перечень товаров, подлежащих обязательной маркировке, насчитывает порядка десятка различных позиций, включающих в себя, в частности, ряд продовольственных товаров. С февраля 2017 г. на территории России также стартовал пилотный проект по маркировке контрольными (идентификационными) знаками и мониторингу за оборотом отдельных видов лекарственных препаратов для медицинского применения. На данном этапе маркировка товаров в рамках этого проекта является добровольной и пока проводится только в шести регионах России.

Помимо различий в категориях отслеживаемых и маркируемых товаров, существенные отличия присутствуют и в самом механизме маркировки товаров в разных странах ЕАЭС. К примеру, в Армении система учета и маркировки товаров основывается на внесении данных о каждом отдельном товаре в специальную базу данных, которая в дальнейшем позволяет отслеживать путь следования товара без нанесения каких-либо физических марок на саму продукцию. В то же время в России, напротив, за основу принят механизм нанесения идентификационных знаков на упаковку товара или на специальные этикетки и документацию, сопровождающие товар.

Развитие системы идентификации и прослеживаемости товаров в Казахстане также являлось обособленным от всех других стран-участниц ЕАЭС и отличалось своей спецификой, обусловленной присоединением страны к ВТО уже после образования единого таможенного пространства ЕАЭС. В рамках вступления в ВТО в отношении ряда товарных позиций Казахстан согласовал более низкие ставки ввозных таможенных пошлин по сравнению с пошлинами, установленными остальными участниками ЕАЭС, что вызвало обоснованное беспокойство со стороны других членов ЕАЭС о возможном реэкспорте товаров, поставляемых третьими странами на более выгодных условиях в Казахстан.

Именно в целях надлежащего учета дальнейшего перемещения по территории Союза товаров, ввезенных в Казахстан из третьих стран – участников ВТО, 6 октября 2015 г. главы государств ЕАЭС подписали Протокол о некоторых вопросах ввоза и обращения товаров на таможенной территории Евразийского экономического союза. В соответствии с этим Протоколом на Казахстан были возложены обязательства по обеспечению прослеживаемости данной группы товаров и предоставлению сведений о таких товарах при вывозе в другие страны ЕАЭС.

Первый этап совместной работы над созданием наднациональной системы прослеживаемости товаров на территории ЕАЭС был запущен в сентябре 2015 г., когда страны согласовали Соглашение о реализации в 2015–2016 гг. пилотного проекта по введению маркировки продукции товарной позиции «Предметы одежды, принадлежности к одежде и прочие изделия из натурального меха». В основу проекта были заложены рекомендации, подготовленные международной компанией GS1, в соответствии с которыми для каждого торгового и логистического элемента в цепочке поставок разрабатывается свой универсальный и признаваемый на международном уровне идентификатор. В настоящий момент стандарты GS1 получили довольно широкое распространение и активно используются в более чем 150 странах по всему миру.

Важным шагом, предпринятым странами–участницами ЕАЭС на пути к упрощению процедур торговли в 2017 г., стала разработка проектной версии соглашения о маркировке товаров средствами идентификации. В настоящий момент подготовленный рабочей группой Евразийской экономической комиссии (ЕЭК) проект соглашения уже прошел согласование в Совете ЕЭК и теперь также должен пройти процедуру рассмотрения и одобрения в правительствах государств-членов ЕАЭС. По замыслу разработчиков, в процессе согласования и обсуждения проекта соглашения, участники должны будут определить первичный перечень товаров, которые будут проходить процедуру маркировки в обязательном порядке. В дальнейшем, как предусматривается статьей 3 проекта соглашения, такой перечень сможет пополняться по решению Совета ЕЭК, принимаемому на основе поступающих от стран-членов ЕАЭС предложений.

В целях обеспечения более плавного перехода к единой унифицированной системе на уровне Союза, за странами ЕАЭС резервируется право на установление специальных национальных требований о маркировке товаров, не подлежащих маркировке в соответствии с Соглашением ЕАЭС. Кроме того, в соответствии со статьей 7 проекта соглашения отдельные участники ЕАЭС, установившие специальные национальные требования в отношении одних и тех же категорий товаров, смогут использовать разработанную на уровне Союза информационную систему для эффективного взаимодействия и обмена данными между собой. 

Стоит отметить, что в отличие от других государств и интеграционных образований, включая ЕС, где развитие системы прослеживаемости было обусловлено в первую очередь стремлением к минимизации пищевых рисков и повышению качества потребительских продуктов, в ЕАЭС первые шаги предпринимаются пока только в отношении непродовольственной продукции. Главной же целью внедрения подобной системы в ЕАЭС на данном этапе является предупреждение ввоза на территорию Союза контрафактной продукции. Вместе с тем, как следует из заявлений разработчиков проекта соглашения, в дальнейшем система прослеживаемости ЕАЭС по примеру устоявшихся мировых практик должна будет также позволять отследить полный цикл производства продукта, в том числе и в рамках поставок продуктов питания.

Безусловно, одним из главных преимуществ ЕАЭС в области разработки и внедрения систем прослеживаемости товаров является то, что на мировом рынке уже сформировалось немало примеров как государственных, так и частных инициатив в данной области. Анализ этих примеров позволит понять, какие инструменты и технологии лучше всего работают и могут быть переняты и доработаны с учетом специфики евразийского рынка, а также заранее учесть проблемные вопросы, выявленные в процессе исследования данной сферы на протяжении последних нескольких лет. В частности, в европейской практике наиболее часто встречается вопрос о том, каким образом должно происходить дальнейшее усовершенствование механизмов прослеживаемости и должны ли применяемые методики существенно различаться в зависимости не только от категории товаров, но и от уровня рисков, для предотвращения которых такие системы изначально внедряются.

Внедрение электронных систем учета

Следуя мировым тенденциям, разработчики проекта внедрения систем прослеживаемости в ЕАЭС отводят ключевую роль информационно-коммуникационным технологиям. Для выполнения требования об обязательной маркировке товаров используется уникальный идентификатор. При этом подобные идентификаторы могут иметь абсолютно разную природу. Так, к примеру, возможно использование бумажных или компьютерных систем, штрихкодов, радиочастотных и биометрических меток. До недавнего времени используемые в странах ЕАЭС идентификаторы в большинстве случаев размещались путем нанесения простой физической метки на этикетке товара или его упаковке, а также включались в сопровождающую товар документацию. При запуске пилотного проекта по маркировке изделий из меха в 2016 г. была разработана новая модель идентификатора – контрольный идентификационный знак (КиЗ), представляющий собой этикетку, выполненную из специального гибкого материала и содержащую радиочастотную метку (RFID-чип - Radio Frequency Identification).

Одной из последних тенденций, наметившейся при обсуждении проекта соглашения о маркировке товаров средствами идентификации, стала идея о внедрении специальных информационных кодов, которые должны сопровождать каждый товар и груз, пересекающий границу ЕАЭС. Таким образом, в развитии и совершенствовании идентификации товаров на территории ЕАЭС страны-члены придают большое значение переходу к применению информационно-коммуникационных технологий. На данный момент речь не идет о внедрении блокчейн технологий, однако страны ведут активную работу над созданием единой информационной базы на уровне ЕЭК, а также над сопряжением информационных систем национальных таможенных и налоговых органов государств – членов. Это является важным первым шагом, необходимым для упрощения процессов обмена данными между странами.

Последствия для малого бизнеса и потребителей

Несмотря на возможные выгоды системы прослеживаемости и маркировки товаров, не стоит забывать также и о том, что внедрение подобного механизма неизбежно повлечет за собой возложение дополнительной финансовой нагрузки на отечественных производителей и импортеров товаров и, соответственно, рост цен для потребителей.

В качестве примера могут быть приведены имеющиеся данные по уже внедренной в России системе прослеживаемости в отношении меховых изделий. В первую очередь, все участники пилотного проекта по маркировке меховых изделий в России должны были понести затраты на оплату членских взносов для вступления в ассоциацию GS1 RUS (25 тыс. рублей). Кроме того, участие в GS1, предоставляющее предпринимателям доступ к возможности кодировать маркируемый товар, предполагает оплату дополнительных ежегодных взносов в размере 15 тыс. рублей. Помимо расходов на членство в GS1 RUS предпринимателям в сфере меховой продукции также необходимо было приобрести и специальную аппаратуру для записи информации на чипы. Основными же административными издержками участников рынка меховой продукции в связи с запуском пилотного проекта по маркировке стали временные затраты на заказ и получение КиЗ.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 11 августа 2016 г. № 787 и Приказом Федеральной налоговой службы России от 15 августа 2016 г. N СА-7-19/439@, оператором пилотного проекта по маркировке была назначена Федеральная налоговая служба России (ФНС), а организацией, обеспечивающей изготовление и поставку КиЗ, было назначено АО «Гознак». Таким образом, для получения КиЗ как импортеры, так и отечественные производители должны были заключить договор с АО «Гознак» и оформить заказ на их изготовление.  Учитывая тот факт, что АО «Гознак» было назначено в качестве единственного уполномоченного на эмиссию КиЗ лица, уже в первые месяцы функционирования системы были отмечены существенные задержки в поставках. 

Для предпринимателей, не получивших вовремя заказанные КиЗ, выход на рынок и реализация продукции автоматически невозможны. Это оказывало негативное воздействие на способность выполнять договоры на поставку товаров и осуществлять составленный финансовый план в части получения прибыли от продаж и, как следствие, создавало сложности в нахождении средств для покрытия текущих расходов (на аренду помещений для продаж и пр.). С учетом возросшей финансовой нагрузки большое количество малых и средних предприятий в сфере торговли меховыми изделиями ощутили существенные сложности с поддержанием своих позиций на рынке. В свете этого многие эксперты предупреждали, что в конечном итоге представители малого и среднего бизнеса в данной сфере просто не смогут дальше существовать на рынке и эффективно конкурировать с более крупными игроками.

Импортеры меховой продукции также оказались в невыгодном положении. Прошло больше года с момента принятия указанных Постановления Правительства России и Приказа ФНС, но до сих пор при обращении к англоязычной версии сайта АО «Гознак», единственного авторизованного поставщика обязательных для использования КиЗ, раздел с информацией о заказе КиЗ является недоступным. Между тем, в случае если сам механизм реализации меры, направленной на упрощение торговли, не будет равно доступным как для отечественных производителей, так и для иностранных поставщиков, этот положительный эффект от введения данной системы будет нивелирован. Кроме того, фактическое необеспечение равного доступа к обязательным для использования идентификационным знакам может быть рассмотрено и как основание для признания требований об использовании КиЗ в качестве торгового барьера.   

Заключение

Бесспорными преимуществами системы прослеживаемости товаров, в том числе их маркировки, является повышение экологической и потребительской безопасности товаров, а также устранение рисков, связанных с попаданием на таможенную территорию ЕАЭС контрафактной продукции. На данном этапе ЕАЭС находится в достаточно выгодном положении и обладает возможностью по исследованию успешных систем прослеживаемости, разработанных в других странах, а также по использованию наиболее современных методик обмена данными.

Вместе с тем существует и ряд особых вопросов, о которых странам Союза не стоит забывать при внедрении системы прослеживаемости на территории ЕАЭС. В частности, стоит учитывать, что любая система обязательной маркировки предполагает собой не только изменения в работе таможенных органов и обеспечение производителей  идентификационными знаками, но и возникновение дополнительной финансовой нагрузки у производителей, связанной с выполнением обязательных требований для доступа товаров на рынок, и увеличением стоимости товаров для потребителей.

Кроме того, важным является и учет уже имеющегося опыта реализации пилотного проекта по маркировке меховых изделий. В частности, речь идет о необходимости обеспечения прозрачности и доступности КиЗ равным образом, как для отечественных производителей, так и для иностранных поставщиков товаров. В противном случае механизм, направленный в том числе на упрощение торговли, может создать существенные препятствия для осуществления свободной торговли.

В перспективе правильно разработанная система прослеживаемости товаров способна существенно снизить нагрузку на бизнес путем сокращения требований, предъявляемых к получению КиЗ и сопроводительной документации, и уменьшения времени, которое в настоящий момент выделяется на проведение таможенного контроля. Следует также использовать переходные периоды и поэтапное внедрение новых правил для подготовки производителей к обязательным для выполнения техническим требованиям.         

 

Ксения Петровец – Магистр юриспруденции (LLM), Университет Арканзаса, магистр юриспруденции, программа по праву Всемирной торговой организации (ВТО), Санкт-Петербургский государственный университет (LLM)

Источники:

  1. Красильникова Е.В., Кучинская Л.В. Совершенствование идентификации пушно-меховых товаров при таможенном контроле // Вестник Российской таможенной академии. 2017. № 1. С. 68 - 75.
  2. Распоряжение Высшего Евразийского экономического совета от 20 мая 2016 г. № 8 «О мероприятиях по формированию в государствах-членах Евразийского экономического союза механизма прослеживаемости товаров».
  3. Распоряжение Евразийского межправительственного совета от 12 августа 2016 г. № 14 «Об основных подходах к созданию механизма обеспечения прослеживаемости товаров в государствах – членах Евразийского экономического союза».
  4. Распоряжение Коллегии Евразийской экономической комиссии от 2 мая 2017 г. № 45 «О проекте распоряжения Совета Евразийской экономической комиссии «О развитии системы маркировки товаров средствами идентификации в Евразийском экономическом союзе». 
  5. Соглашение о реализации в 2015 - 2016 годах пилотного проекта по введению маркировки товаров контрольными (идентификационными) знаками по товарной позиции «Предметы одежды, принадлежности к одежде и прочие изделия, из натурального меха» заключено в г. Гродно 8 сентября 2015 г.
  6. ТАСС, «Российские торговцы меховыми изделиями могут массово свернуть бизнес из-за маркировки шуб», 20 октября 2016 г.
  7. Discussion paper of the Leibniz-Institute of Agricultural Development in Transition Economies (IAMO) No. 156, “The Architecture of Food Safety Control in the European Union and the Eurasian Economic Union”, 2016.